Poldergrenzen

Een studie over waardenconflicten in het Nederlandse plattelandsbeleid

egenwoordig bestaan er uiteenlopende waarden ten aanzien van het plattelandsland. Kan het platteland het beste worden gebruikt voor agrarische productie, natuurontwikkeling, toeristische ontspanning of economische bedrijvigheid? Een belangrijke plannings- en beleidsvraag is hoe deze verschillende conflicterende waarden in overeenstemming kunnen worden gebracht. In de beleidspraktijk wordt gezocht naar ‘win-winsituaties’ en ‘meervoudig landgebruik’. Maar zijn waarden wel te verenigen? Kunnen deze waardenconflicten worden opgelost? En zo ja, hoe? Deze vragen zijn niet alleen dringende vragen met betrekking tot planning en gebruik van het platteland, ze vormen ook de kern van een klassiek debat in de sociologie, filosofie, politicologie en planologie. De theorie en praktijk van waardenconflicthantering is onderzocht in Nederland. Juist Nederland is interessant als casus omdat hier waarden tussen verschillende groepen van oudsher sterk verschillen. Dit heeft geleid tot het ontstaan van een consensusgerichte manier van waardenconflicthantering, internationaal bekend geworden als ‘polderen’ of ‘poldermodel’. In dit artikel worden de grenzen van polderen verkend. Een belangrijke conclusie is dat polderen als sociale institutie steeds meer gebaseerd is op het in overeenstemming brengen van belangen, waarbij waarden implicieter blijven.

De polder

‘A good example of a society minimising such clashes of interest is the Netherlands (…). I never understood why, until on a recent trip to the Netherlands I posed the question to three of my Dutch friends while driving through their countryside.’ (Diamond, 2005, p. 519).

Van oudsher bestaat het Nederlandse platteland uit sterk verschillende landschappen en gemeenschappen (Israel, 1995). Het is bekend dat deze sociale en fysieke diversiteit en de gezamenlijke vijand van het water en buitenlandse overheersing, heeft geleid tot een duidelijk geïnstitutionaliseerde wijze van waardenconflicthantering, beter bekend als ‘poldermodel’ of ‘polderen’ (zie hierboven). Het polderoverleg stond aan de wieg van industrialisatie en een rationelere houding ten opzichte van het Nederlandse platteland. Na de Tweede Wereldoorlog werd een grootschalig moderniseringproject ingezet met ingrijpende veranderingen voor het Nederlandse platteland (De Haan, 2006). Een belangrijk ingrediënt voor het succes van dit project was de corporatische en verzuilde consensus in de politieke besluitvorming rondom plattelandsbeleid (Frouws, 1993).

In de 70’er en 80’er jaren liep de rationalisering ten opzichte van de landbouw, en de daarmee gepaard gaande politieke consensus, gaandeweg vast. Deze stagnatie werd, ten eerste, veroorzaakt door de economische en ecologische problemen waarin de intensieve en grootschalige landbouw terechtkwam. Economisch kregen boeren te kampen met dalende prijzen en stijgende kosten. Conventionele oplossingen waren het verder opvoeren en intensiveren van de agrarische productie. Deze ontwikkeling leidde echter tot ammoniak en fosfaatoverschotten, met schadelijke gevolgen voor het milieu. Ten tweede, liet de corporatische consensus onvoldoende ruimte voor een steeds verdergaande differentiatie van waarden ten aanzien van plattelandsgebruik. Het platteland werd steeds minder gezien als een pure agrarische productieruimte; het platteland als woon-, natuur-, en recreatieruimte nam aan belang toe. Waarden ten aanzien van het gebruik van het platteland verschilden steeds meer en konden niet langer unaniem gerelateerd worden aan de confessionele en seculiere groepen van de – voorheen – verzuilde samenleving. Dit betekende onder meer dat er nieuwe groepen plattelandsbewoners, zoals natuurverenigingen en ondernemersverenigingen, toegang zochten tot politieke besluitvorming. Voorts differentieerde ook de traditionele belangengroepen intern. Boerengroepen vielen sectoraal uiteen in melkveehouders, akkerbouwers en kippen- en varkenshouders (Joosse, 2004). Dit had tot gevolg dat waarden ten aanzien van het plattelandsgebruik steeds minder gedeeld werden en dus moeilijker te verenigen waren. De instituties waarbinnen waardenconflicten normaliter werden opgelost, bleken niet meer toereikend; ze verloren hun tot dan toe onbetwiste sociale legitimatie en vertrouwen. Instituties zijn hier gedefinieerd als collectief gedeelde en gearticuleerde gedragspatronen van handelen, denken en voelen (Zijderveld, 2001).

Naarmate deze twee problemen steeds duidelijker zichtbaar werden, kwamen ook alternatieven beter in beeld: een verbrede en verdiepte landbouw (Roep, 2000) en een democratische, gebiedsgerichte beleidsontwikkeling (Boonstra en Frouws, 2005). Plattelandsbeleid verbreedde van een pure landbouwmodernisering naar ‘multifunctioneel landgebruik’ en ‘ruimtelijke kwaliteit’. Er kwamen meer en betere participatiemogelijkheden voor betrokkenen. De vele gebiedsgerichte projecten moesten leiden tot participatie, overleg en een uiteindelijke consensus (‘win-win’) tussen betrokkenen.

Dit artikel bespreekt de ontwikkeling van gebiedsgericht beleid als een beleidsoplossing voor de differentiatie van waarden ten aanzien van plattelandsgebruik in Nederland. De vraag die hierin centraal staat is: waarom en op welke wijze is beleid in Nederland in staat om waarden ten aanzien van plattelandsgebruik te verenigen? Interessant genoeg betreft het hier niet alleen een puur Nederlands landinrichtingsprobleem. De vraag of en hoe waarden zijn te verenigen is tevens onderwerp van een sociologisch debat.

Monisme versus pluralisme

De vraag of en hoe waarden te verenigen zijn leent zich bij uitstek voor een interdisciplinaire analyse, omdat het een dilemma betreft waar men zich vanuit verschillende disciplines al geruime tijd mee bezighoudt. Deze vraag is onderwerp van een debat dat speelt in de sociologie, filosofie, politicologie en planologie.1 Het interdisciplinaire karakter van dit debat is waarschijnlijk het gevolg van het tijdloze karakter van de vraag. Verschillende denkers, van Plato tot Habermas, hebben zich beziggehouden met de hantering van waardenconflicten. Aan de ene kant vindt men een monistische benadering, die stelt dat er universeel geldende waarden zijn, waarmee specifieke waarden kunnen worden geprioriteerd. Aan de andere kant vindt men een pluralistische benadering, die stelt dat waarden enkel contextueel en specifiek geldend zijn, wat het bestaan van universele waarden en een mogelijke prioritering daarvan uitsluit (Kekes, 1992; Taylor, 1997, Gray, 2000).

Monisten geloven dat verschillende waarden kunnen worden verenigd met behulp van één centrale waarde (Nussbaum, 1986; Sunstein, 1994; Espeland en Stevens, 1998). De monistische traditie vindt zijn wortels bij Plato die geloofde dat één centrale waarde mensen de mogelijkheid gaf om te prioriteren en te kiezen voor het goede. Volgens hem creëert de onverenigbaarheid van waarden enkel conflicten en weerhoudt het mensen van een rationele afweging. Deze traditie heeft weerklank gevonden in het werk van onder meer Kant, Bentham, Rawls en Habermas. Pluralisten daarentegen accepteren het ideaal van één universele waarde niet. Verschillende auteurs stellen dat monisme ten koste gaat van contextspecificiteit en het menselijke vermogen om ertoe te doen (Sunstein, 1994; Raz, 1997). De pluralistische traditie heeft haar wortels in de filosofie van Aristoteles, die de ‘priority of the particular’ benadrukte (Nussbaum, 1990; Flyvbjerg, 2001) en dit klinkt door in het werk van onder anderen Machiavelli, Nietzsche en Foucault.

Beide tradities hebben nadelen. In een monistische benadering zijn waarden metafysisch en absoluut. Reflectie over welke waarden gerespecteerd dienen te worden hangt af van in hoeverre waarden bijdragen tot de realisering van die ene universele waarde. Deze veronderstelling verhoudt zich slecht tot de subjectieve diversiteit van waarden, welke zo karakteristiek is voor de huidige maatschappij (Espeland en Stevens, 1998). Het is niet moeilijk voor te stellen hoe een monistische benadering zich leent voor idealistische en naïeve utopieën ten aanzien van sociaal handelen (Bader en Engelen, 2003). Tegelijkertijd kan een pluralistische benadering gemakkelijk aanleiding geven tot cynisme en relativisme. Extreem waardenpluralisme betekent dat er geen algemeen geldende waarden meer zijn, zoals waarheid of rede, waarmee andere waarden kunnen worden beoordeeld. Er bestaat geen ruimte meer voor reflectie want alle waarden zijn intrinsiek verschillend en uniek. Het gevaar van deze benadering is dat men alle geloof in waardenconflicthantering opgeeft en hiermee alle hoop op sociale verandering.

De polder in praktijk – het Langbroekerweteringgebied

Wat blijft er van deze theorieën over als ze worden toegepast op de praktijk van waardenconflicthantering? Dit onderzoek is gebaseerd op verschillende casestudy’s van waardenconflicthantering in het Nederlands plattelandsbeleid. In dit artikel worden de uitkomsten van één casestudy gebruikt. 

Het Langbroekerweteringgebied (LBW) ligt ten zuidoosten van de stad Utrecht (zie fig. 1). Het gebied ligt ingeklemd tussen de Lek en de Utrechtse Heuvelrug. Belangrijke natuur- en landschapwaarden worden bedreigd door schaalvergroting en intensivering van de landbouw en door een toename van recreatie en verkeersdrukte (Van den Bijtel, 1998). Daarnaast bestaat er behoefte aan nieuwe economische activiteit in het gebied, vanwege dalende winsten in de landbouw. Andere ontwikkelingen zijn de aanleg van nieuwe landgoederen en villa’s die tegemoetkomen aan de – veelal urbane – vraag naar woonruimte op het platteland. De verschillende belangen en waarden van milieugroeperingen, boeren, middenstanders, landgoedeigenaren en toeristen bemoeilijken besluitvorming ten opzichte van de allocatie en het gebruik van land en water. 


Figuur 1: Locatie Langbroekerwetering

Om deze reden is de provincie Utrecht, samen met de gemeenten uit het gebied, in 2000 van start gegaan met een gebiedsgericht beleid. Het doel van dit beleid is om samen met de verschillende regionale belanghebbenden plannen te ontwikkelen voor de allocatie en het gebruik van land en water. Vanwege het gebrek aan ruimte en een veelheid aan verschillende claims, wordt er gestreefd naar ‘meervoudig landgebruik’. De verschillende belangengroepen worden gerepresenteerd in een Gebiedscommissie, die als opdracht heeft om een Gebiedsplan te formuleren, met daarin een allocatiestrategie. Na verschillende publieke bijeenkomsten is dit plan in 2000 vastgesteld (Stuurgroep Langbroekerwetering 2001).

Het voert te ver om deze casestudy in detail te bespreken.2 Daarom wordt hier volstaan met een opsomming van de belangrijkste onderzoeksuitkomsten. Na een inventarisatie van de verschillende perspectieven van de belangengroepen bleek dat deze intern nogal verschilden. Binnen de belangengroepen had men zeer verschillende visies ten aanzien van de allocatiestrategie in het LBW. In het algemeen zijn er vijf verschillende waardenoriëntaties te onderkennen, die de verschillende belangengroepen doorkruisen (zie tabel 1).

	Beleids- makers	Boeren	Milieuvertegen- woordigers	Recreatie- midden- standers	Landgoed- eigenaren
Waarden- oriëntatie A	2	1	1		2
Waarden- oriëntatie B	1		3
Waarden- oriëntatie C		3
Waarden- oriëntatie D	1		2		1
Waarden- oriëntatie E	1	1		1

Tabel 1: Verdeling van respondenten over de waardenorientaties (N=20)

Besluitvorming in het Nederlandse plattelandsbeleid steunt nog altijd op het bereiken van een consensus tussen belangengroepen, terwijl de achterliggende waarden binnen deze groepen zijn gedifferentieerd. Volgens verschillende respondenten komt dit niet ten goede aan de kwaliteit van beleid, omdat beleid hierdoor te abstract blijft en niet tot duidelijke keuzes leidt. Deze kritiek wordt geïllustreerd in de volgende citaten:

Ik geloof dat plattelandsbeleid een duidelijke richting ontbeert vanwege die bloedeloze consensussen. Dat is de tragedie van het Nederlandse platteland en plattelandsbeleid. Er is geen duidelijke richting, waarmee we het gevaar lopen dat we al het mooie en goede verliezen. (Landbouwconsultant)

In dit hele project [LBW] gaat het te veel over beelden. Bijvoorbeeld, een verbreding van de landbouw, kamperen bij de boer… Iedereen lijkt het erover eens te zijn dat dit een goede ontwikkeling is, maar weet men wel waarover men praat? Betekent het dat een boer 50 kampeerplaatsen mag hebben op zijn bedrijf? Als je daarover begint gaat iedereen protesteren, maar een boer heeft zo’n schaal nodig om het winstgevend te kunnen maken. Over beelden kunnen we het wel eens worden, maar als je begint met concretiseren… Ik vind het essentieel om mensen reële mogelijkheden te bieden. Anders blijft plattelandsbeleid gebakken lucht. (medewerker van de Land- en Tuinbouworganisatie)

De casestudy laat zien dat het polderen als sociale institutie in de LBW niet gebaseerd is op het in overeenstemming brengen van waarden, maar op het in overeenstemming brengen van belangen. Conflicten over ruraal landgebruik worden gepresenteerd als conflicten over concrete belangen, zoals het boerenbelang, het natuurbelang, het middenstandsbelang, het recreatieve belang, het overheidsbelang, et cetera. Het voordeel van waarden reduceren tot belangen is dat conflicten over ruraal landgebruik schijnbaar makkelijker oplosbaar worden. Belangen kunnen relatief gemakkelijk worden uitgeruild (denk aan win-winsituaties) of gelijktijdig worden gerealiseerd (denk aan meervoudig landgebruik). Voor waarden, daarentegen, bestaat geen eenduidige ruilvoet. Kort gezegd, in conflicten over landgebruik worden waarden niet langer geëxpliciteerd met behulp van normen en ethiek, bijvoorbeeld hoe het platteland eruit zou moeten zien, of hoe mensen zich zouden moeten gedragen. Hierdoor is het in veel gevallen duidelijker hoewaardenconflicten moeten worden gehanteerd dan welke waarden moeten worden geprioriteerd. De reductie van waarden ten opzichte van belangen is een gebruikelijke vooronderstelling waarmee huidige instituties in gebiedsgericht plattelandsbeleid functioneren.

Intermezzo

Hoewel het in dit artikel uitsluitend gaat over waardenconflicten over ruraal landgebruik zijn de onderzoeksuitkomsten ook bruikbaar buiten deze thematiek. Waardenconflicten spelen onmiskenbaar een rol in onder andere de internationale politiek, de multiculturele samenleving, milieuproblematiek en religie. Juist in de traditionele tegenhanger van het platteland, de stad, spelen waardenconflicten een prominente rol. Net als op het Nederlandse platteland is in de Nederlandse stad de ruimte beperkt, wat er gemakkelijk toe kan leiden dat waarden met elkaar in conflict komen. Daarnaast wonen en werken verschillende groepen mensen in de stad, met sterk uiteenlopende waardenoriëntaties. Dus ook hier zijn vragen over het oplossen van waardenconflicten en het verenigen van waarden relevant.

Tot besluit

Met name internationaal staat het polderoverleg en de Nederlandse traditie van ‘schikken en plooien’ in hoog aanzien. Het wordt beschouwd als een succesvolle manier van conflicthantering; sommigen zien het zelfs als een universele succesformule (Diamond, 2005). In dit artikel is onderzocht hoe waardenconflicten ten aanzien van het ruraal landgebruik in de praktijk worden gehanteerd in de Nederlandse polder. Voor de analyse is gebruikgemaakt van twee algemene stromingen die terug te vinden zijn in de filosofie, sociologie, politicologie en planologie, en een casestudy van een gebiedsgericht plattelandsproject.

De casestudy illustreert een sociaal proces waarbij het wel expliciet is hoe een consensus tot stand moet komen (uitruilen van belangen), maar onduidelijk is welke concrete waarden daarin tot uitdrukking zouden moeten komen. Dit morele onvermogen geeft onvoldoende rekenschap van de verschillende waarden ten aanzien van plattelandgebruik. Doordat waarden impliciet blijven, depolitiseert het plattelandsbeleid in dit geval. Depolitisering houdt in dat bij veel belanghebbenden het gevoel overheerst dat beleid niet tot duidelijke keuzes leidt en dat participatie niet leidt tot daadwerkelijke veranderingen. Het niet-articuleren van waarden in plattelandsbeleid is op deze manier medeverantwoordelijk voor het ontstaan van de veelbesproken kloof tussen beleid en praktijk (Boonstra, 2006). De twee theoretische stromingen, monisme en pluralisme, bieden elk verschillende oplossingen voor de kloof tussen beleid en praktijk. Monisten geloven dat waarden moeten worden geprioriteerd, teneinde relativisme tegen te gaan. Pluralisten stellen dat een waardenprioritering naïef is in het licht van de diversiteit aan waarden, karakteristiek voor geïndividualiseerde maatschappijen.

Uit de bespreking van de casestudy blijkt dat waardenprioritering noodzakelijk is voor een duidelijke beleidskeuze en morele rekenschap ten aanzien van de richting waarin platteland en stad zich ontwikkelen. Monisten stellen dat een dergelijke waardenprioritering de constructie van een normatief raamwerk vereist, welke antwoord moet geven op de vraag welke waarden we als samenleving willen, in stad en platteland. Dit normatief raamwerk moet echter niet resulteren in luchtkastelen; het moet gebaseerd zijn op de alledaagse sociale en politieke praktijk. Hier valt wat te leren van de pluralisten. Deze benadrukken de particularistische aard van waarden en moraal. Wat van waarde is, hangt af van de context waarin men zich bevindt, dat betekent dat concrete cases van essentieel belang zijn voor de constructie van een dergelijk raamwerk. Concrete cases kunnen hierbij dienen als leidraad voor een zogenaamde ‘gesitueerde ethiek’; ze zijn noodzakelijk voor een realistische ontwikkeling en definitie van normatieve principes (Flyvbjerg, 1991; 1998; 2001).3 Op deze wijze kan gezocht worden naar een afstemming tussen ideaal en praktijk, oftewel mediëren tussen hoe men wil dat waardenconflicten worden opgelost en hoe ze kunnen worden opgelost. Een dergelijke afstemming begint met de erkenning van de grenzen van de polder als metafoor voor conflicthantering.

Noten

1. Deze vraag is in de sociologie bestudeerd door onder anderen Weber (1922 [1978]) en Espeland en Stevens (1998); in de filosofie door onder anderen Nussbaum (1990) en Habermas; in de politicologie door onder anderen Kekes (1992), Gray (2000), Sunstein (1997) en Bader en Van Engelen (2003); en in de planologie door onder anderen Flybjerg (1998, 2001) en Healey (2003).
2. Zie Boonstra (2006) voor een uitvoeriger analyse van deze casestudy en een vergelijking met en casestudy in Zuidoost-Fryslân.
3. Een duidelijke illustratie van de manier waarop gesitueerde kennis en ervaring op een systematische manier kunnen worden gebruikt is jurisprudentie. Hierin worden reeds behandelde rechtszaken gebruikt voor de ontwikkeling en aanpassing van generieke rechtssystemen (Verheugt et al., 1994; Thacher, 2004).

Noten en/of literatuur

Bader, V. en E.R. Engelen, ‘Taking pluralism seriously: arguing for an institutional turn in political philosophy’, in: Philosophy and Social Criticism, 29, 2003, afl. 4, pp. 375-406.

Bijtel, H.J.V. van den, Het Langbroekergebied in de 21e eeuw: streefbeelden voor natuur en landschap, Driebergen, 1998.

Boonstra, W.J., ‘Policies in the Polder: how institutions mediate between norms and practices of rural governance’, in: Sociologia Ruralis 64, 2006, afl. 4, pp. 299-312.

Boonstra, W.J. en J. Frouws, ; Conflicts about water: a case study about conflict and contest in Dutch rural policy’, in: Journal of Rural Studies, 21, 2005. afl. 3, pp. 297-312.

Diamond, J., Collapse: how societies choose to fail or succeed, Londen, 2005.

Espeland, W.N. en M.L. Stevens, ‘Commensuration as a social process’, in: Annual Review of Sociology, 24, 1998, pp. 313-343.

Flyvbjerg, B., ‘Sustaining non-rationalized practices: body-mind, power and situational ethics. An interview with Hubert and Stuart Dreyfus’, in: Praxis International, 11, 1991, afl. 1, pp. 93-113.

Flyvbjerg, B., Rationality and power: democracy in practice, Chicago en Londen, 1998.

Flyvbjerg, B., Making social science matter: why social inquiry fails and how it can succeed again, Cambridge, 2001.

Frouws, J., Mest en macht: een politiek-sociologische studie naar belangenbehartiging en beleidsvorming inzake de mestproblematiek in Nederland vanaf 1970, Wageningen, 1993.

Gray, J., ‘Pluralism and toleration in contemporary political philosophy’, in: Political Studies, 48, 2000, afl. 2, pp. 323-333.

Habermas, J., The theory of communicative action: reason and the rationalization of society Vol. 1, Boston, 1984.

Haan, H. de, ‘Culturele en ruimtelijke constructies van stad en platteland’, in: BLIND!, 9, 2006, https://intermagazine.nl/index.php?theme=9&id=255 (12 december 2006)

Hay, C., Political analysis: a critical introduction, New York, 2002.

Healey, P., ‘Collaborative planning in perspective’, in: Planning Theory, 2, 2003, afl. 2, pp. 101-123.

Israel, J.I., The Dutch Republic. Its rise, greatness and fall, 1477-1806, Oxford, 1995.

Joosse, S.M., 2004. Van ui tot parlement. Een verkennende studie naar strategische belangenarticulatie in context, MSc-thesis, Wageningen Universiteit.

Kekes, J., ‘Pluralism and conflict in morality’, in: Journal of Value Inquiry, 26, 1992, afl. 1, pp. 37-50.

Nussbaum, M., The fragility of goodness, luck and ethics in Greek tragedy
and philosophy, Cambridge, 1986.

Nussbaum, M., Love’s knowledge: essays on philosophy and literature, New York, 1990

Raz, J., ‘Incommensurability and agency’, in: R. Chang (red.), Incommensurability, incomparability and practical reason, Massachusetts, 1997.

Roep, D., Vernieuwend werken. Sporen van onvermogen: een socio-materiele studie over vernieuwing in de landbouw, uitgewerkt voor de westelijke veenweidengebieden, Wageningen, 2000.

Stuurgroep Langbroekerwetering, Uitvoeringsprogramma Langbroekerwetering, Utrecht, 2000.

Sunstein, C.R., ‘Incommensurability and kinds of valuation: some applications in law’, in: R. Chang (red.), Incommensurability, incomparability and practical reason, Massachusetts, 1997.

Thacher, D., ‘The casuistical turn in planning ethics, lessons from law and medicine’, in: Journal of planning education and research, 23, 2004, afl. 3, pp. 269-285.

Taylor, C., ‘Leading a life’, in: R. Chang (red.), Incommensurability, incomparability and practical reason, Massachusetts, 1997.

Verheugt, J.W.P., B. Knottenbelt en R.A. Torringa, Inleiding in het Nederlandse Recht, Arnhem, 1994.

Weber, M., Economy and society, University of California Press, 1922 [1978].

Zijderveld, A.C., The institutional imperative: the interface of institutions and networks, Amsterdam, 2000.