Wanneer we opinieleiders mogen geloven, lijdt Nederland al lange tijd aan een ernstige politieke vertrouwenscrisis. Burgers zouden de politiek niet vertrouwen, en dat zou het functioneren van de democratie schaden. Volgens onder meer de Rijksoverheid zou meer transparantie van de overheid een oplossing kunnen vormen. Volgens de vorige Nationale Ombudsman, Alex Brenninkmeijer, ‘is transparantie essentieel voor het vertrouwen’.
Op die vanzelfsprekendheid valt veel af te dingen. Wat goed is voor het functioneren van de democratie, is niet per se goed voor het vertrouwen in de politiek.

Politiek vertrouwen en de representatieve democratie

In de kern is vertrouwen geen eigenschap van een persoon maar een evaluatie van een relatie tussen een subject (dat vertrouwt) en een object (dat vertrouwd wordt). Dat object van vertrouwen in de politiek is het regime (de representatieve democratie) en zijn kerninstituties (de regering, het parlement, de rechtsstaat). Vertrouwen is per definitie altijd een reactie op onzekerheid over het toekomstig gedrag van een ander die een zekere vorm van macht over je heeft. In het dagelijks gebruik kan je bijvoorbeeld het vertrouwen hebben dat een vriend je geheim niet doorvertelt, of dat je medespeler je niet in de rug aanvalt tijdens een potje Risk. Dat element van onzekerheid en macht geldt ook voor het vertrouwen in de politiek. Naarmate de machtsongelijkheid groter is, is het moeilijker om te vertrouwen, maar paradoxaal genoeg ook belangrijker om vertrouwen op te kunnen brengen: het is immers hartstikke inefficiënt om een ander (in dit geval: de overheid) constant te moeten monitoren.

Dat vertrouwen is niet alleen afhankelijk van degene die vertrouwt, maar wordt ook bepaald door kenmerken van diegene of datgene (het object) dat vertrouwd wordt. Daarbij moeten we denken aan vier aspecten van dat object. Competentie veronderstelt dat de politiek en politici de vaardigheden en middelen hebben om juist te handelen. Betrokkenheid heeft betrekking op politici die inherent geven om de belangen van de burgers die zij vertegenwoordigen. Verantwoording benadrukt dat burgers in staat zijn om juist gedrag af te kunnen dwingen wanneer dat nodig zou zijn (en onjuist gedrag af te kunnen straffen), zodat de politiek uit hun welbegrepen eigenbelang handelt. Voorspelbaarheid, ten slotte, gaat over verwachtingen die geschapen worden op basis van het verleden, zoals dat men erop kan vertrouwen dat de zon morgen weer opkomt in het oosten.

Bestuurlijk is het belang van een groot vertrouwen van burgers in de politiek evident. Politiek vertrouwen is de lijm die het systeem verbindt, en de olie die de beleidsmachine smeert: wie een groter vertrouwen heeft in de politiek, blijkt sneller beleid te accepteren, ook wanneer dat niet welgevallig is. Maar vanuit democratisch oogpunt is politiek vertrouwen geen ondubbelzinnig goed. Democratie is een systeem van geïnstitutionaliseerd wantrouwen. Niet vertrouwen, maar scepsis over de actoren en onvrede met beleid houden burgers actief.

Corruptie

Hoewel transparantie regelmatig als toverwoord fungeert onder beleidsmakers, zijn de effecten ervan op het vertrouwen in de politiek niet zo eenduidig. Vooropgesteld: voor zover transparantie bijdraagt aan eerlijke procedures en corruptie minimaliseert, versterkt zij niet alleen de kwaliteit van de democratie maar ook het vertrouwen in de politiek. Weinig kenmerken zijn immers zo schadelijk voor politiek vertrouwen als corruptie, zo blijkt steevast uit kwantitatieve onderzoeken. ¹ De impact van corruptie op vertrouwen in de politiek is groter dan bijvoorbeeld die van economische prestaties en van het kiesstelsel, vooral onder hogeropgeleiden. ²

Dat enorm schadelijke effect van corruptie is niet verbazingwekkend. Corruptie is immers de grote tegenhanger van politiek vertrouwen op elk van de vier bovengenoemde kenmerken van een goede vertrouwensrelatie. Een overheid heeft blijkbaar niet de competentie om de corruptie aan te pakken. Per definitie is corruptie een nadruk op het eigenbelang. Door wijd verspreide corruptie zijn verantwoordelijkheden nauwelijks toe te wijzen, machtsverhoudingen nauwelijks te doorbreken. En corruptie ondermijnt de voorspelbaarheid van beleid en de gelijkheid van een ieder voor de wet.

Doordat transparantie bijdraagt aan de bestrijding van corruptie, stimuleert zij zowel het functioneren van de democratie als het vertrouwen in de politiek.

Transparantie

Meestal draait de discussie over transparantie niet eens om zulke grote concepten als corruptie. Maar waar niet of nauwelijks sprake is van corruptie, is het directe effect van transparantie niet vanzelfsprekend goed voor het vertrouwen in de politiek. Zo’n 150 jaar geleden schreef de Amerikaanse poëet John Godfrey Saxe: ‘Laws like sausages cease to inspire respect in proportion as we know how they are made.’ Een groeiende reeks experimenten bevestigt dat meer transparantie over de besluitvormingsprocessen leidt tot minder vertrouwen in de politiek.

Zo voerde Jenny de Fine Licht (Gothenborg) een experiment uit naar prioriteitsstelling in de gezondheidszorg in Zweden. ³ Eén groep respondenten kreeg geen informatie over de procedures waarmee één groep een grotere prioriteit kreeg toegewezen, zes andere groepen kregen informatie over de procedures waarmee dat besluit werd genomen (via representatie/politici, directe democratie/burgers, of experts/dokters) met een positieve of negatieve interpretatie van dat proces. Opvallend genoeg was na afloop van het experiment het vertrouwen in de Zweedse gezondheidszorg positiever in de groep die geen informatie had gekregen over de procedures dan in elk van de zes groepen die wel informatie hadden gekregen, zelfs bij diegenen met een positieve bias.

Stephan Grimmelikhuijsen (Universiteit van Utrecht) heeft een reeks onderzoeken gedaan naar het effect van transparantie op politiek vertrouwen. In een van zijn experimenten ⁴ werden 156 respondenten willekeurig opgedeeld in drie groepen die wisselende informatie kregen over besluitvorming in de gemeente Utrecht: de eerste groep kreeg een volledig transcript, de tweede een samenvatting, de derde geen informatie over het proces. Vervolgens bleek dat een verdergaande transparantie het beeld stimuleert dat de gemeente eerlijk is, maar het beeld ondermijnt dat lokale politici competent zijn. Kortom, transparantie toont de inherente rommeligheid van democratische besluitvorming, en dat politici niet altijd eminente notabelen zijn maar vaak mensen als u en ik.

Transparantie over de besluitvormingsprocessen en -uitkomsten heeft echter ook een ander effect: het zorgt ervoor dat politici sterker (kunnen) worden afgerekend op hun eigen handelen. De bekendmaking van de wijze waarop beleid werd uitgeruild tijdens de formatie van het kabinet-Rutte II leidde achteraf tot veel kritiek, bijvoorbeeld.

Goed voor de democratie, geen wondermiddel voor vertrouwen

Dit alles betekent nadrukkelijk niet dat transparantie geen groot goed is in een moderne democratie. Transparantie is een middel om machtsmisbruik aan het licht te brengen. Het stelt monitorende burgers in staat hun democratische taak te doen. Maar dat betekent niet dat transparantie ook goed is voor het vertrouwen van burgers in de politiek. Openheid leidt tot demystificatie: naarmate politici meer van zichzelf laten zien, verdwijnt het natuurlijke ontzag dat men voor hen heeft. Hierdoor krijgen politici steeds minder het vanzelfsprekende respect dat de abstracte notabele (de dokter, de professor, de rechter) over het algemeen nog wel verdient.