De vraag naar meer veiligheid tegen lagere kosten komt in de huidige samenleving steeds vaker voor. De bevolking stelt steeds hogere eisen en vindt dat de verantwoordelijkheid hiervoor primair bij de staat ligt. Met gedetailleerde berekeningen, ingewikkelde modellen en uitgekiende theorieën worden pogingen ondernomen om de juiste keuzes te kunnen maken en het beste beleid te voeren. Aan de andere kant komt het voor dat onderzoek wordt ingezet om (politieke) deelbelangen te dienen. Dit geldt ook voor waterbeleid, dat een steeds grotere rol krijgt in de ruimtelijke ordening in Nederland. Grote commerciële belangen komen op gespannen voet te staan met milieukwesties, recreatie en niet te vergeten veiligheid.

Nederland kent een rijke historie van watermanagement. In de toekomst zal waterbeleid een nog prominentere rol gaan innemen doordat klimaatverandering grotere extremen zal brengen. Het beeld dat bij veel mensen is ontstaan is dat Nederland door zijn geschiedenis met water voorop gaat wat betreft veiligheid. Maar gaan wij eigenlijk wel zo goed om met verantwoordelijkheden en het indammen van risico’s in het watermanagement? In dit artikel wordt aan de hand van een casus nabij Gouda gekeken naar de manier hoe wij wetenschap en onderzoek gebruiken bij veiligheid en watermanagement.

Westergouwe

Westergouwe is een gebied in de Zuidplaspolder ten zuidwesten van de stad Gouda. Het gebied tussen grofweg Rotterdam, Zoetermeer en Gouda wordt begrensd door de wateren Hollandsche IJssel, de Gouwe en de Nieuwe Maas. Westergouwe behoort tot het voormalige grote Hollandsche Veengebied. Vrijwel alle veen is hier vanaf de 13e eeuw afgegraven voor de turfwinning. De plassen die daarbij ontstonden zijn in de afgelopen eeuwen drooggemaakt. De hoogte van het grondoppervlak – het zogenoemde maaiveld – varieert van globaal 5,5 meter tot 6,7 meter beneden NAP en is daarmee officieel het diepste punt van Nederland.

Gouda heeft naar eigen zeggen al bijna 30 jaar het plan om een woonwijk te bouwen in de Zuidplaspolder. Gegeven de diepe polder waarin de wijk moest verrijzen, spelen zowel watermanagement als veiligheid een grote rol. De verantwoordelijke partij in deze zaak is formeel gezien het waterschap. De VROM-raad heeft het gevoel van verantwoordelijkheid voor schade bij overstromingen bij verschillende betrokken actoren onderzocht. Figuur 1 geeft een overzicht van de resultaten. In de rijen van de tabel staan de actoren die de verantwoordelijkheid neerleggen bij andere actoren. Op de gekleurde diagonaal is te zien welke partijen ook zichzelf verantwoordelijk houden voor schade bij overstroming in een diepe polder. Alleen het waterschap houdt zich verantwoordelijk voor eventuele schade, de andere partijen wijzen voornamelijk naar anderen.

Figuur 1. De hype voorbij. Klimaatverandering als structureel ruimtelijk vraagstuk (VROM-raad, 2007, p. 37).

In het besluitvormingsproces zijn de belangrijkste betrokken partijen de gemeente Gouda en het Hoogheemraadschap van Schieland en Krimpenerwaard. Het standpunt van het waterschap was dat er in de Zuidplaspolder op de plek van Westergouwe niet gebouwd kon worden. In eerste instantie werd het bouwen in diepe polders onverstandig geacht, de Zuidplaspolder is immers het diepste punt van Nederland. Later onderzoek naar de specifieke locatie resulteerde eveneens in een negatief advies. Hoe kan het dan dat de bouw toch doorging?

Besluitvorming

Tijdens de periode van de besluitvorming ontbrak een eenduidige visie op de wateroverlast van de afgelopen jaren. Het waterschap stelde dat waterbeheerder een prominentere rol moest krijgen in de ruimtelijke ordening. In het rapport ‘Water en Ruimtelijke Ordening in Schieland’ (2001) werd een waterkansenkaart opgenomen, de visie van de waterbeheerder op de (on)mogelijkheden van ruimtelijke functie(s) voor een bepaald gebied. Deze waterkansenkaart geeft duidelijk aan dat het gebied Westergouwe niet geschikt is voor verstedelijking en glastuinbouw.

Toch was er nog steeds weinig aandacht voor de waterproblematiek en werd het waterschap niet betrokken bij het beleidsproces. Pas toen een zware commissie onder leiding van Frans Tielrooij een aanpassing betoogde in het denken en omgaan met water en beleidsvoering, werd er naar het waterschap geluisterd.

Uit niet vrijgegeven documenten blijkt dat de discussie over de woonwijk op bestuurlijk niveau in 2001 vorm begon te krijgen. Een brief van het waterschap aan de gemeente, provincie en staatssecretaris maakte duidelijk dat er strenge voorwaarden gesteld moesten worden aan een woonwijk in Westergouwe. Nadat een Goudse wethouder stelde dat het waterschap het nu eens was met het standpunt van de gemeente, ontstond een bestuurlijke ruzie.

De bestuurlijke ruzie werd uiteindelijk beslecht met het instellen van een nieuw overlegorgaan met daarin onder andere de gemeente, het waterschap en het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVWM). De vraag waar dit orgaan zich over moest gaan buigen, ging uitdrukkelijk níet meer over de locatiekeuze maar over veiligheid: Is het verantwoord, en zo ja, op welke wijze, om op deze plek met al zijn kenmerken een woonwijk te bouwen, zodanig dat Westergouwe op een watervriendelijke en duurzame manier wordt ontwikkeld?

Wateroverlast

Het overlegorgaan heeft grondig onderzoek gedaan naar de (voornamelijk door het waterschap opgestelde) condities die nodig zijn om veilig te kunnen bouwen in Westergouwe. Dit alles heeft geleid tot een waterstaatkundig rapport ter voorbereiding op het bestemmingsplan waarin de waterparagraaf bijna als rapport op zich in is verwerkt.

Wat werd er in deze werkgroep besproken? Allereerst werd de locatie geanalyseerd en door het waterschap in kaart gebracht. Bodemonderzoek en simulaties van overstromingen vormden hierbij de basis. Het zuidoostelijke deel van de Zuidplaspolder waar Westergouwe ligt, heeft een moeilijke bodem. Het grootste deel van de ondergrond bestaat uit katteklei en veen. Deze ondergrond heeft als eigenschap dat het gevoelig is voor zetting: grond zal onder invloed van gewicht of ander soort belasting worden samengedrukt. Daarbij is het ook mogelijk dat verzakking van de grond optreedt. Het bouwen van een woonwijk op deze grond vergroot de kans op verzakking door het gewicht van de bebouwing. De geringe dichtheid van de grond maakt dat het gebied ook last heeft van kwel, water dat onder druk door de bodem naar boven sijpelt. Dit maakt de grond nog instabieler en moeilijker te bebouwen. Niet alleen verzakking vormt een risico, maar ook het zogenaamde opbarsten van de grond. De kweldruk zorgt ervoor dat grond omhoog komt en als het ware openbarst. Wanneer deze grond bebouwd is kan dat vervelende gevolgen hebben.

Uit overstromingssimulaties van Delft Hydraulics blijkt bovendien dat het nieuwbouwgebied in de Zuidplaspolder zeer kwetsbaar is voor overstroming. Bij een dijkdoorbraak loopt het zuidelijke deel van de polder binnen enkele uren vol water. Het instituut berekent een maximale waterhoogte in de polder van 1,20 meter boven maaiveld wanneer de dijk langs de Hollandse IJssel doorbreekt. Om hierop in te spelen heeft de projectontwikkelaar plannen ontwikkeld om het gebied verhoogd aan te leggen. Dat brengt een ander probleem met zich mee: de maximale waterstand in de rest van het gebied zal stijgen. Doordat het gebied minder water kan herbergen, zal er meer water naar andere gebieden afvloeien. De geschatte gevolgen van deze afwenteling liggen tussen de tien en twintig centimeter. Dat betekent dat het waterpeil bij overstromingen in die gebieden wel twintig centimeter hoger kan komen te staan dan voor de ophoging. Omwonenden van deze gebieden zullen dan ook met scheve gezichten naar de voorgenomen maatregel kijken.

Om de problemen het hoofd te bieden heeft de projectontwikkelaar een aantal maatregelen genomen. Bij de aanleg van de woonwijk zal rekening worden gehouden met de richting waarin de straten en huizen worden gebouwd. Straten zullen bijvoorbeeld niet direct haaks op de dijken worden aangelegd, maar juist parallel zodat het water bij een dijkdoorbraak trager de wijk instroomt. Zo zal het gebied minder snel onderwater lopen bij een eventuele dijkdoorbraak. De ophoging van de bouwgrond zal trapsgewijs worden aangelegd, met veel extra ruimte voor water. De grond dicht bij de dijken zal het hoogst zijn om de instroom van water zo traag mogelijk te maken. Ook straten en vloeren van huizen zullen worden aangepast op de hoogte van het water bij overstroming. Dit betekent dat de vloeren en straten ook bij een overstroming droog zullen blijven en ongeveer 1,20 meter boven het huidige maaiveld komen te liggen. Voor de waterberging zal minimaal vijftien procent van de woonwijk uit open water moeten bestaan.

De voorgenomen maatregelen van de projectontwikkelaar en gemeente boden voldoende aanleiding voor het waterschap om van standpunt te veranderen. De vraag waar beide partijen mee aan de slag zijn gegaan was op welke manier er wél verantwoordelijk gebouwd kon worden. De ernstigste bezwaren van het waterschap zijn opgevangen door de oorspronkelijke plannen aan te passen. De inrichting van de wijk is erop gericht om de schade bij overstroming zo klein mogelijk te houden.
Hier is een verschuiving te zien in de beeldvorming: van ‘onverantwoord’ naar ‘niet onverantwoord’. Johan Helmer, hoofd communicatie van het waterschap: “Dat is nog niet ‘verantwoord’ want zover waren we nog niet”. Het waterschap was blij met de aanpassingen, maar had nog steeds bezwaren in bouwen op dit soort laag gelegen locaties.

Politiek en wetenschap

In de casus Westergouwe is een aantal interessante ontwikkelingen te noemen waarbij wetenschap en politiek op gespannen voet staan met elkaar. De vraag naar onderzoek werd sterk gestuurd vanuit de gemeente en het waterschap. De resultaten van deze onderzoeken stonden echter op gespannen voet met elkaar en werden gebruikt als inzet van de onderhandelingen. Het onderzoek van het waterschap naar de geschiktheid van de locatie werd niet gebruikt in de discussie. In plaats daarvan is het hele frame van waaruit het probleem werd gezien, omgegooid: de vraag naar verantwoord of niet verantwoord bouwen is gaan domineren. Dit diende rechtstreeks het belang van de gemeente.

In het begin van het proces is dankzij een aantal onderzoeken water als belangrijke schakel in de ruimtelijke ordening op de agenda gekomen. Het Hoogheemraadschap heeft na een succesvolle lobby bij de commissie Tielrooij voor elkaar gekregen dat Westergouwe expliciet als voorbeeld wordt genoemd in het rapport, waardoor de aandacht voor de casus is toegenomen. Het Waterschap en de gemeente hebben samen om de tafel gezeten en veel aandacht besteed aan onderzoek naar de veiligheid. Dit met een vooraf vastgestelde agenda waaraan uiteindelijk ook iedereen heeft meegedaan. Hierdoor is de legitimiteit van het rapport van de commissie Tielrooij aanzienlijk toegenomen en werd het draagvlak ook vrij sterk onder de betrokken partijen. Het is duidelijk dat politieke overwegingen strijdig zijn met de uitgevoerde onderzoeken. Niet gaan bouwen was het devies, terwijl er nu wel degelijk wordt gebouwd.

Conclusie

Wat duidelijk wordt na bestudering van deze casus, is dat in de ruimtelijke ordeningen planning nu veel meer ruimte is voor water als bepalende factor. Van verplichte waterparagrafen tot een verandering in het denken over integratie van water in bouwprojecten, staat water nu over de gehele linie in de spotlights. Het idee dat de gemeente plannen maakt waar het waterschap vervolgens even naar mag kijken maar verder nauwelijks iets over te zeggen heeft, is veranderd: de waterschappen hebben een verstevigde positie gekregen en zijn nu een vast onderdeel van het plannings- en beleidsvormingsproces. Dit komt voornamelijk doordat een zogenaamde waterparagraaf, opgesteld door de waterschappen, een vast onderdeel is geworden tijdens het formuleren van plannen om te bouwen. In feite zijn projectontwikkelaars en gemeenten verplicht geworden om het standpunt van het waterschap mee te nemen in de ontwikkeling van hun plannen.

De vraag naar meer veiligheid is relevant in de discussie Westergouwe. Beide partijen hebben op hun eigen manier aandacht gehad voor de veiligheid. Waar de gemeente de grenzen probeerde op te zoeken, gaf het Hoogheemraadschap in eerste instantie de voorkeur aan een andere locatie waarbij de veiligheidsrisico’s in beginsel al minder hoog zouden zijn. Er is weinig tot geen discussie gevoerd over de inhoudelijke standpunten van de gemeente en Hoogheemraadschap. Het standpunt van het waterschap was dat er überhaupt niet gebouwd mocht worden. Toch heeft het waterschap vervolgens mee geholpen aan het beantwoorden van de vraag hoe dat dan wél verantwoord kon, en is hun rapport met negatief advies vervolgens niet meer behandeld. De gebrekkige uitwisseling tussen de voornaamste bezwaren van het waterschap enerzijds, en de kansen van de locatie vanuit de gemeente anderzijds is opmerkelijk te noemen in een case waar de onzekerheden groot zijn.

De keuze om te gaan bouwen in de Westergouwe is een politieke beslissing geweest die slechts zeer beperkt is gebaseerd op wetenschappelijke inzichten. Van het hele proces is een hoop geleerd door alle betrokken partijen. Het proces heeft ook zijn weerslag gehad op de maatschappelijke discussie en heeft institutionele gevolgen gehad in de vorm van een veranderd discour op het gebied van waterbeheer, en een andere aanpak in de toekomst in vergelijkbare cases.