Dagelijks vinden in Nederland inspraakavonden plaats. Buurtbewoners laten hun stem horen over zaken die ze belangrijk vinden. Er wordt heel wat af geklaagd over overleg tussen de overheid en ‘de samenleving’. Bestuurders zouden veel te weinig luisteren naar burgers. Politici doen nooit wat te ze beloven, zeggen de burgers. En als er al een keer geluisterd wordt, is het in een veel te laat stadium en kan er volgens hen niets meer veranderd worden. Inspraak zou niet meer zijn dan symbolische participatie, ofwel tokenism (Arnstein, 1969): de burger doet mee en wordt geconsulteerd, maar uiteindelijk besluit de politiek, terwijl de burger zich aan het einde van de rit wederom gepasseerd voelt.

In dit artikel willen we de mogelijkheden bespreken voor het verbeteren van burgerparticipatie in lokale besluitvormingsprocessen. We zullen laten zien hoe een beter process design kan leiden tot betere participatie. Door daadwerkelijk te onderhandelen met de samenleving en de betrokkenheid van een onafhankelijk mediator kunnen uitkomsten worden bereikt waar alle partijen tevreden over zijn. We beginnen met een casus die het Amsterdams Centrum voor Conflictstudies de afgelopen jaren heeft onderzocht: het buurtreferendum in Amsterdam Westerpark.

Domela Nieuwenhuisplantsoen

Ingeklemd tussen het Westerpark en de Spaarndammerstraat ligt een klein stukje groen: het Domela Nieuwenhuisplantsoen. Op dit terrein stond tot 1968 de Parochiekerk van de Heilige Maria Magdalena, ontworpen door P.J.H. Cuypers. Na de sloop van de kerk in 1968 bleef een driehoekig perceel over. De grond van de kerk kwam in handen van de gemeente. Nu is er, naast wat struiken en de resten van de muren van de kerk, alleen nog een klein speeltuintje te vinden. Deze rustige aanblik doet niet vermoeden dat er over deze 3500 m2 al jaren veel te doen is. Al meer dan acht jaar probeert het stadsdeel Westerpark het Domela Nieuwenhuisplantsoen, in samenspraak met de buurtbewoners, opnieuw in te richten. Het stadsdeel doet voorstellen voor bebouwing terwijl vele omwonenden het ‘groen’ van het plantsoen willen behouden. In 2007 escaleerde een participatietraject tot een van de eerste buurtreferenda die ooit in Amsterdam is gehouden.

In 2007 besloot het Dagelijks Bestuur van het stadsdeel een nieuwe poging te doen het plantsoen een nieuwe inrichting te geven. Door middel van het inhuren van een externe projectontwikkelaar was een participatietraject gestart om ideeën over het plantsoen in de buurt te inventariseren. Voor dit participatietraject waren ongeveer vijfentwintig actieve buurtbewoners uitgenodigd via het wijkopbouworgaan Spaarndammerbuurt. Deze bewoners startten aan het proces in de veronderstelling dat het participatietraject geen kaders kende: de bewoners waren vrij te bedenken wat zij wilden.

Tijdens het participatietraject 2007 bleken de actieve buurtbewoners zich in te willen spannen voor de herinrichting met betere speel- en zitgelegenheden, een fontein en het behoud van het groen. Eventueel wilden de bewoners wel bebouwing in de vorm van een thee- of pannenkoekenhuis. Ook de kern van de locatie, de restanten van de Magdalena Kerk, moesten volgens sommige buurtbewoners behouden blijven en verwerkt moeten worden in het plantsoen. Op aanmoediging van de externe adviseur gingen de bewoners aan de slag met het maken van plannen.

Toen de bewoners al drie participatieavonden enthousiast bezig waren met het maken van plannen, bleek plotseling dat het de bedoeling was dat ze zouden kiezen uit één van de plannen die het externe projectbureau al had gemaakt. De introductie van deze bestaande plannen stuitte op veel weerstand en leidde tot grote frustratie bij de betrokkenen.

‘We hebben er drie avonden aan besteed: in feite hebben we geen inbreng gehad. Alles wat wij naar voren brachten, daar werd niet naar geluisterd.’ (Interview met lid van de bewonerswerkgroep)

Alle zes de plannen waaruit gekozen moest worden kenden bebouwing, terwijl de buurtbewoners dachten dat ze nog konden kiezen voor een ‘groene versie’ die zij zelf voor ogen hadden. De buurtbewoners voelden zich gedwongen om een keuze te maken voor een van de plannen van het projectontwikkelingsbureau. Uiteindelijk kozen de bewoners toen maar voor het plan met de minste bebouwing. Aan de raad werd dit gepresenteerd als ‘de bewonerskeuze’.

‘Omdat we moesten kiezen, kozen we een plan. Maar we waren het er niet mee eens. Toen hebben we twee plannen uitgekozen en zelf een plan getekend. […] Met een groepje zijn we ermee verder gegaan. We zouden het uitwerken en we hebben wel contact gehouden.’ (Interview met lid werkgroep Domela)

De werkgroep Domela heeft er vervolgens voor gestreden om de term ‘bewonerskeuze’ uit de notulen van de participatieavond geschrapt te krijgen, omdat dit volgens hen geen recht deed aan de feitelijke situatie.

De bewoners waren het dus niet eens met deze procedure. Er werden plannen naar voren gebracht waaruit ze moesten kiezen, terwijl ze hadden gedacht veel meer invloed op de bestemming te hebben. Dit groepje actieve bewoners besloten daarop hun eigen plan uit te werken en dit aan de deelraad te presenteren.

‘Dat is een plan met heel veel groen, met als ontmoetingsplek een pannenkoekenhuis. We waren al in onderhandeling met een restaurant van ex-psychiatrische patiënten. Een poort aan de ingang en dan nog een fontein en een palmboomeiland.’ (lid bewonerswerkgroep)

Ondertussen werd het formele participatietraject geheel stopgezet. De kaders over maximale bebouwing waren in 2004 al wel in het Dagelijks Bestuur besproken, maar werden nooit door de deelraad goedgekeurd. Met de plannen die waren ontwikkeld door het projectbureau of door de buurtbewoners werd niets meer gedaan. Omdat voor de buurtbewoners een volledig groen plantsoen geen optie meer leek, besloten ze tot meer actie. In het Stadsdeel Westerpark is het bij verordening vastgelegd dat buurtbewoners zich via een referendum kunnen uitspreken tegen een beleidsvoorstel. In 1997 is er een referendum geweest over betaald parkeren. Door een deelraadslid van de SP werden de bewoners gewezen op deze ‘slapende’ referendumverordening. Het houden van een buurtreferendum zou de bouw op het plantsoen dus mogelijk kunnen tegenhouden.

Het idee van een referendum verdeelde de groep buurtbewoners die al die tijd betrokken waren gebleven bij het plantsoen. Zij splitsten zich op in twee groepen: het Referendumcomité en de werkgroep Domela. Werkgoep Domela wilde geen referendum, maar ‘in onderhandeling’ blijven met de wethouder.

‘Wij wilden toen nog neutraal blijven. Wij waren doorlopend in onderhandeling, er was wat gaande. Met een referendum verlies je juist alles. Dan is het voor of tegen en dan heb je niets meer. Aan de andere kant zet het [de werkgroep] Domela op de kaart. Maar we hadden liever nog even blijven onderhandelen. Wij houden wel ons eigen plan, we willen liever onderhandelen dan dat we alleen maar tegen zijn. Wij willen liever voor zijn, we willen er iets moois van maken. Ik denk dat we wel verder waren gekomen, maar ik weet het niet zeker en dan is een referendum beter dan een raadsbesluit.’ (Interview met lid werkgroep Domela)

Deze werkgroep Domela bestond uit een kern van drie bewoners, met een achterban van ongeveer vijftien mensen. Deze bleven geïnformeerd over de ontwikkelingen rondom de plannen. Zij zijn als groep zelf doorgegaan met het ontwikkelen van plannen voor het plantsoen.

Aan de andere kant pleitte het Referendumcomité voor een referendum.

‘We moesten opkomen voor de bewoners die weer niets gevraagd werd. We wilden die mensen een stem geven, zodat niet weer het cynische ‘van ons wordt toch niets gevraagd’ zou gaan leven.’ (Interview met lid Referendumcomité)

Dit comité werd organisatorisch ondersteund door het actiecomité Stop Afbraak Sociale Huurwoningen (SASH) en de SP. SASH was tegen de bebouwing van het plantsoen, omdat hier te dure starterwoningen zouden komen die het karakter van de buurt (nog meer) zouden aantasten. Bovendien vonden ze dat het groen behouden moest worden, dat van belang is voor een aantrekkelijke leefomgeving. Gezamenlijk hebben zij de duizend handtekeningen opgehaald die nodig waren voor de referendumaanvraag. Het Referendumcomité bestond uit drie personen en had een grotere achterban, zo bleek uit het gemak waarmee de handtekeningen werden opgehaald.

Het referendum over het Domela Nieuwenhuisplantsoen werd gehouden op 16 april 2008. Het referendum is uiteindelijk ongeldig verklaard wegens een te laag opkomstpercentage: 1532 (16%) mensen brachten hun stem uit, terwijl er 2827 nodig waren (35% van de omwonende kiesgerechtigden). Van de 1532 waren 479 voor bebouwing van het plantsoen en 1053 tegen. Er waren acht blanco stemmen (Rapport Raadsbesluit 007/50100).

Geen winnaars

Na het falen van het referendum heerste teleurstelling en ontevredenheid onder alle betrokkenen. Niet alleen het Referendumcomité en de overige buurtbewoners, maar ook het stadsdeel zagen in dat de besluitvorming in een dieper dal was geraakt. In het participatieproces is van alles misgegaan. Allereerst hebben de bewoners bij de start ten onrechte het gevoel gekregen dat ze (grote) invloed konden uitoefenen op de besluitvorming. Door de omwonenden drie avonden te laten nadenken over hun ‘ideale plantsoen’ en vervolgens met de boodschap te komen dat hun inspanningen voor niets waren omdat de deelraad nog geen besluit heeft genomen, werkte tegenstand in de hand. Daarna werd bovendien niet duidelijk wat de rol van de bewoners was in het verdere traject. Het verzet groeide. Toen de omwonenden voor het blok werden gezet en moesten kiezen uit een van de zes varianten, barstte de bom.

De vraag is hoe dit proces op een betere manier vormgegeven had kunnen worden. Hoe hadden alle partijen bij het vraagstuk betrokken kunnen worden, op zo’n manier dat er een constructieve samenwerking was ontstaan? In de casus van het Domela Nieuwenhuisplantsoen had veel leed voorkomen kunnen worden als in vroegtijdig stadium meer aandacht was besteed aan het proces van onderhandelen tussen overheid en samenleving. De poging tot het opzetten van interactief proces faalde, omdat de kaders niet duidelijk waren en de burgers na drie avonden brainstormen en tekenen werden teruggefloten. De Amerikaanse politicoloog-planoloog John Forrester sprak in 2009 tijdens een lezing in Amsterdam van design from hell: burgers het idee geven dat ze iets te zeggen hebben om vervolgens niets met hun ideeën te doen.

Een betere vormgeving kan worden bereikt door het toepassen van het principe van interactive problem solving (Kelman, 1996): ‘Conflict parties have a shared problem – essentially a problem in their relationship – which needs to be solved by addressing the underlying causes and the dynamics of the conflict as an interactive process.’ Het interactief oplossen van problemen, waarbij de relatie tussen overheid en burger centraal komt te staan, zou een alternatief kunnen bieden voor juridische procedures. Het doel van onderhandelen, in de definitie van interactive problem solving, is het zoeken naar oplossingen die voor alle partijen als ‘winst’ worden ervaren.

Beleidsbemiddeling

Een concrete praktijk die uitkomst zou kunnen bieden is die van ‘beleidsbemiddeling’. Hierbij wordt een neutrale, onafhankelijke partij – die de steun geniet van alle betrokkenen – gevraagd om op te treden als bemiddelaar en vorm te geven aan het participatieproces. De beleidsbemiddelaar helpt de partijen om hun belangen en voorkeuren op constructieve wijze duidelijk te maken en helpt de partijen met elkaar te onderhandelen over een uitkomst. In de Verenigde Staten is de praktijk van de public policy mediator heel gebruikelijk. In Nederland is er nog geen sprake van een beroepspraktijk, maar wordt steeds vaker gebruik gemaakt van ‘mediatiorachtige’ praktijken.

In de casus zagen we dat de externe projectontwikkelaar die was aangewezen door het stadsdeel uiteindelijk onvoldoende draagvlak kon verwerven onder de buurtbewoners. Het kiezen van de juiste bemiddelaar is daarom cruciaal. In de eerste plaats moet het iemand zijn die geen onderdeel uitmaakt van het conflict, of in het verleden duidelijk aan een van de kanten heeft gestaan. Een externe projectontwikkelaar die uiteindelijk ook verantwoordelijk zal worden voor de bouwactiviteiten is dus onvoldoende neutraal. Ten tweede moet de bemiddelaar beschikken over de vaardigheden die passen bij de mediator, zoals het bouwen van vertrouwen, contacten onderhouden met uiteenlopende belanghebbenden, het beheersen van de vaardigheden van interest based negotiation (onderhandelen op basis van belangen, Fisher, Ury en Patton, 1981). Ten derde moet de beleidsbemiddelaar kennis hebben van de politieke en maatschappelijke context waarbinnen het beleidsconflict zich afspeelt.

Een beleidsbemiddeling kan worden opgebouwd in vier fasen (Susskind, 1999; Laws en Forrester, 2006; Grijzen et al., 2009). In de eerste fase start de beleidsbemiddelaar met maken van een analyse van het conflict (‘assessment’), door te spreken met alle betrokkenen. Het assessment bestaat uit een inhoudelijke analyse: wat is precies het probleem met het plantsoen, wat zijn de issues die mensen belangrijk vinden (zoals bomen en groen, verandering van de buurt), en wat zijn de kennisbehoeften? (bijvoorbeeld wat de effecten van bebouwing op de verandering in de bevolkingssamenstelling zijn) Verder bestaat het ook uit een krachtenveldanalyse (wie zijn de betrokken partijen en wat zijn hun onderlinge verhoudingen?). Het conflict assessment is ook een toetsmoment of het probleem geschikt is voor de methode van beleidsbemiddeling. Tijdens de gesprekken met de betrokkenen bouwt de bemiddelaar een bijzondere band op met alle partijen. Tevens zal de beleidsbemiddelaar afspraken maken met de politieke opdrachtgever (het stadsdeel in deze casus) over hoe het participatieresultaat zich verhoudt tot de besluitvorming in de deelraad.

In de tweede fase worden alle belanghebbenden tijdens een eerste bijeenkomst samengebracht (‘convening’) en worden gezamenlijk de grondregels van het bemiddelingsproces opgesteld. In de grondregels worden in ieder geval afspraken gemaakt over de ‘procesgang’ (welke stappen gaan we nemen?), ‘omgangsnormen’ (hoe gaan we als partijen met elkaar om?), ‘openbaarheid’ (wanneer en op welke momenten is het proces openbaar, hoe gaan we met media om?) en ‘vertegenwoordiging’ (hoe wordt de relatie tussen vertegenwoordigers en hun achterban vormgegeven?). Tenslotte wordt het ‘doel van het proces’ vastgelegd (wat willen we uiteindelijk bereiken ten aanzien van het plantsoen?). In deze casus is het van belang dat het stadsdeelbestuur en de deelraad instemmen met deze procedure en beloven dat ze de uitkomst zullen respecteren, zolang deze binnen de gestelde kaders valt.

Tijdens de derde fase (‘deliberatie’) wordt in een aantal stappen toegewerkt naar een uitkomst van het probleem. De beleidsbemiddelaar plant een serie bijeenkomsten waar de deelnemende partijen hun ideeën inbrengen, wensen kenbaar maken, en (on)mogelijkheden gezamenlijk worden onderzocht. Het is in deze fase bijvoorbeeld mogelijk samen een aantal varianten te ontwikkelen waar later over kan worden gestemd of onderhandeld. Hier kunnen dus de omwonenden ook hun wensen kenbaar maken, door mee te denken en tekenen aan varianten. Speciale aandacht moet worden besteed aan het gezamenlijk verzamelen van kennis. Veel conflicten ontstaan of blijven in stand door verschillen in feitenkennis of uiteenlopende percepties van de werkelijkheid (frames). Door samen op zoek te gaan naar deze kennis (bijvoorbeeld door het inroepen van experts, samen excursies te ondernemen naar andere plantsoenen in andere stadsdelen, etc.) kan worden voorkomen dat de besluitvorming eindigt in een feitentwist (ook wel joint fact findinggenoemd). Uiteindelijk wordt toegewerkt naar een keuzemoment waarin de belanghebbenden gezamenlijk een knoop doorhakken. Die zou een ideaal moment zijn om een buurtreferendum te houden, als de partijen dat wenselijk vinden. Het verschil met onze casus is, dat nu een beter ‘referendabel moment’ wordt gekozen, waarbij ten minste overeenstemming bestaat over het proces en er een duidelijk keuze voorligt.

In de vierde fase wordt ten slotte een consensusdocument opgesteld. De ondertekening van een consensusdocument is vrijwillig, maar wel aan te raden. Het belang van een consensusdocument is dat er een concreet resultaat is waar partijen aan gehouden kunnen worden. Omdat partijen zich hieraan in het begin gecommitteerd hebben wordt de vrijblijvendheid van het proces weggenomen en wordt ‘gepolder’ voorkomen.

Tot slot

Casussen als het Domela Nieuwenhuisplantsoen komen alledaags voor in het Nederlandse openbaar bestuur. Veel mensen storen zich aan deze vastgelopen conflicten en verwijten de overheid traagheid, terwijl gemeentebesturen klagen over boze burgers. De oplossingen zijn voor handen in de literatuur over conflict resolution. Dit artikel laat zien hoe een beter process design kan leiden tot betere besluiten. De eerste stap is dat gemeentebesturen, die zeggen dat ze burgers willen betrekken bij beleid, werkelijk de interactie aangaan met burgers, zonder te blijven hangen in het tokenism van Arnstein dat we in de inleiding bespraken, waarbij belanghebbenden slechts symbolisch participeren.

Meer studie naar het verloop van processen als in de Domela Nieuwnhuiscasus kan helpen om het openbaar bestuur te verbeteren. In ons onderzoek werken we altijd samen met zowel overheden als maatschappelijke belanghebbenden, en gaan over de resultaten van ons onderzoek met deze groepen in gesprek. Vaak leidt dat tot nieuwe inzichten en hopelijk tot verbetering van processen in de toekomst.

Nadat het referendum was mislukt, is het stadsdeel Westerpark alsnog in gesprek gegaan met de omwonenden. Aangezien de bouw op het Domela Nieuwenhuisplantsoen pas start in 2014 hebben stadsdeel en bewoners samen het plantsoen een opknapbeurt gegeven, wat de relatie tussen het stadsdeel en de buurtbewoners aanzienlijk heeft verbeterd.